Le protectionnisme s'est emparé de nous tous - et va bien au-delà des droits de douane

La probabilité que la vague actuelle de protectionnisme finisse par se transformer en un jeu à somme négative est élevée et augmente avec l'intensité croissante des interventions gouvernementales néfastes dans le monde entier, estime Agnieszka Gehringer, du Flossbach von Storch Research Institute.

Lorsqu'en 1929, le sénateur Reed Smoot et le député Willis C. Hawley ont proposé aux États-Unis le Smoot-Hawley Tariff Act, celui-ci s'est heurté à une opposition farouche de la part des économistes.[1]

Dans un geste sans précédent, plus d'un millier d'économistes des quatre coins du pays ont signé une lettre exhortant le président Herbert Hoover à opposer son veto au projet de loi. La lettre mettait en avant les inquiétudes concernant le potentiel de la loi à déclencher des mesures de rétorsion et à étouffer le commerce international, mais aussi à nuire aux consommateurs nationaux par la hausse des prix et, finalement, à exacerber le ralentissement de l'économie.

Malgré la lettre et les protestations de la communauté économique, Hoover a signé la loi en juin 1930. Comme prévu, la loi a déclenché des représailles tarifaires de la part des partenaires commerciaux des États-Unis, entraînant un effondrement du commerce mondial et exacerbant l'impact négatif de la Grande Dépression.[2]

La vague actuelle de protectionnisme est déjà bien avancée puisqu'elle a débuté après la Grande Crise Financière. Toutefois, une accélération notable des mesures visant à nuire aux rivaux commerciaux ne s'est produite que plus récemment, avec la première présidence de Donald Trump en 2017-2021, et elle s'est poursuivie depuis lors (Fig. 1).

Mais ce processus n'est pas uniforme d'un pays à l'autre. En outre, la nature du protectionnisme - en termes de mesures prises - change. Alors que l'amour avoué de Donald Trump pour les droits de douane se poursuit et provoque des ondes de choc sur les marchés financiers, les États-Unis et d'autres grands acteurs mondiaux se tournent de plus en plus vers d'autres formes d'interventions gouvernementales qui nuisent aux intérêts commerciaux étrangers. Cette note résume les tendances récentes du protectionnisme dans le monde. Elle montre à quel point l'économie mondiale est actuellement plongée dans le marais protectionniste, en mettant l'accent sur les différences entre les pays et sur l'évolution de la composition des interventions mises en œuvre.

Protectionnisme "ancien" et "nouveau"

Le protectionnisme est une politique de commerce extérieur généralement introduite avec l'argument que les producteurs nationaux doivent être protégés contre la concurrence étrangère. Les instruments classiques de l'« ancien » protectionnisme sont les droits de douane et les quotas d'importation. Mais les dernières décennies ont vu l'émergence d'un « nouveau » protectionnisme, avec une longue liste d'obstacles à la liberté des transactions internationales. La caractéristique commune de ces mesures est qu'elles sont moins apparentes et plus sujettes à un traitement discrétionnaire des contreparties étrangères que les instruments traditionnels de l'ancien protectionnisme. En tant que telles, ces barrières sont politiquement beaucoup plus faciles à défendre par les groupes de pression et à mettre en œuvre par les gouvernements.[3]

Sur la base du Global Trade Alert (GTA) - une base de données complète recueillant des informations détaillées sur les diverses formes d'intervention gouvernementale qui affectent les relations économiques entre les pays - les différentes mesures peuvent être classées en neuf grandes catégories, comme le montre le tableau 1.[4]

Les interventions gouvernementales peuvent en principe impliquer des changements libéralisants ou restrictifs dans le traitement des intérêts étrangers par rapport aux intérêts nationaux. La base de données GTA enregistre pour chaque entrée des informations sur le type d'intervention - presque certainement discriminatoire (rouge), probablement discriminatoire (orange) ou non discriminatoire et donc libéralisante (vert). La plupart des interventions gouvernementales ont été discriminatoires, la part des interventions libéralisantes restant relativement stable à 25-30% jusqu'en 2018. Cependant, en raison de l'intensification des tensions dans les transactions internationales de commerce et d'investissement, cette part est tombée à environ 20 % au cours des dernières années (fig. 2).

Parmi les interventions préjudiciables, les tarifs d'importation, le financement du commerce et les prêts d'État étaient les mesures les plus intensément mises en œuvre en 2009. Bien qu'ils soient restés en tête de la liste des interventions préférées, les subventions financières et les marchés publics ont récemment gagné en popularité (fig. 3). Étant donné que ces dernières mesures - ainsi que les prêts d'État - impliquent généralement l'utilisation de fonds publics pour financer certaines entités ou certains projets, elles sont susceptibles de détériorer les finances publiques dans les pays qui les mettent en œuvre. Cela contraste avec les effets des tarifs d'importation, qui génèrent normalement des contributions fiscales positives, bien que faibles. En outre, ces interventions peuvent fausser l'allocation des ressources si l'argent public soutient des activités de production inefficaces.

Il est important de noter que la base de données GTA sous-estime probablement les interventions gouvernementales, en particulier dans les cas où le protectionnisme est intégré dans des réglementations, des subventions ou des politiques fiscales qui ne relèvent pas de politiques explicitement liées au commerce. C'est le cas, par exemple, des réglementations environnementales - adoptées de manière intensive dans l'UE - ou des mesures de relance budgétaire assorties d'exigences en matière de contenu national - telles que la loi sur la réduction de l'inflation (Inflation Reduction Act) aux États-Unis. Ces mesures peuvent beaucoup plus difficilement être classées comme des interventions commerciales et sont susceptibles de ne pas figurer dans la base de données GTA.

La géographie du protectionnisme

Les figures 4 à 6 résument les principales tendances des interventions dommageables introduites par les principaux acteurs mondiaux depuis 2009. Les États-Unis et la Chine ont depuis lors une longue tradition et un leadership mondial dans la mise en œuvre de mesures protectionnistes. Mais la récente guerre commerciale, déclenchée par la première administration Trump, a conduit à une intensification substantielle des interventions politiques néfastes par les deux pays par rapport au reste du monde (figure 4). En outre, avec la guerre en Ukraine, la Russie est également apparue comme un émetteur passionné de mesures visant à nuire à ses partenaires commerciaux. Mais les quatre plus grands pays de l'UE (Allemagne, France, Italie et Espagne - moyenne de l'UE-4 dans les figures 4 à 6) ont eux aussi récemment intensifié la mise en œuvre de mesures préjudiciables. Au-delà de ces interventions enregistrées, les membres de l'UE ont récemment adopté diverses mesures - dont certaines émanent de l'UE - qui ne sont pas enregistrées dans la base de données GTA mais qui sont susceptibles d'être discriminatoires à l'égard des intérêts commerciaux étrangers. Il s'agit par exemple de la loi allemande sur la chaîne d'approvisionnement (Lieferkettensorgfaltpflichtengesetz) qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2023 et qui oblige les entreprises à respecter les exigences en matière de droits de l'homme et de risques environnementaux de leurs fournisseurs directs.

Le tableau est plus équilibré si l'on considère le nombre d'interventions néfastes qui ont affecté les économies respectives. Tous les grands acteurs mondiaux ont été touchés dans une mesure presque identique (figure 5).

La comparaison au niveau des pays entre le nombre d'interventions dommageables mises en œuvre et le nombre de mesures affectant une économie révèle un solde positif aux États-Unis, en Chine, en Russie et dans l'UE-4, avec plus d'interventions mises en œuvre que de mesures affectant l'économie concernée. Au Royaume-Uni, le solde est devenu négatif après le Brexit, tandis qu'il est resté presque toujours négatif au Japon (figure 6).

Conclusion

La probabilité que cette vague de protectionnisme finisse par se transformer en un jeu à somme négative est élevée et augmente avec l'intensité croissante des interventions gouvernementales néfastes dans le monde entier. Avec l'arrivée au pouvoir de Donald Trump et son empressement à tenir ses promesses de campagne, l'économie mondiale devrait se préparer à une vague de nouveaux droits de douane américains, qui seront bientôt assortis de mesures de rétorsion. Toutefois, si l'on se réfère à l'expérience passée, les mesures non tarifaires gagnant en importance, la somme négative du protectionnisme s'étendra au-delà des droits de douane et découlera d'un large éventail de mesures préjudiciables.

Étant donné que ces mesures - au-delà des coûts cachés liés à l'augmentation des dépenses publiques - tendent à déplacer les ressources vers des industries nationales moins efficaces, elles pourraient entraîner des inefficacités de production plus importantes que les droits de douane.Bien que toutes les parties concernées soient susceptibles de subir en fin de compte des pertes économiques, leur répartition sera très probablement inégale, en fonction de l'intensité relative de l'engagement dans la course au protectionnisme. Mais comme toutes les grandes puissances commerciales affichent un fort penchant pour le protectionnisme, les conséquences négatives ne resteront probablement pas au niveau national, mais seront ressenties par l'ensemble de la communauté mondiale. Il reste à espérer que les grandes puissances peuvent encore changer de cap.